Єжи Регульський: "У реформи місцевого самоврядування буде багато ворогів"

Печать

В Україні готується реформа місцевого самоврядування - децентралізація за прикладом Польщі, де владу ще в 1991 році передали не областям і навіть не районам, а територіальним громадам - гмінам. Вже прийнята Концепція реформи місцевого самоврядування, відповідні зміни намагається внести до Конституції президент Петро Порошенко. Допомагати впровадити реформу Україні будуть польські експерти. LB.ua пропонує своїм читачам лекцію одного з батьків польскої реформи самоврядування, професора Єжи Регульського, яку він прочитав для українських журналістів.

Професору Регульскому днями виповнилося 90 років
Фото: wikimedia.org
Професору Регульскому днями виповнилося 90 років

Для того, щоб впровадити реформу децентралізації, Україна має знищити п`ять монополій.

Політичну монополію. Ми провели абсолютно демократичні вибори в органи місцевого самоуправління в 1990 році.

Ієрархічну монополію. У колишніх комуністичних державах було вертикальне підпорядкування. Нижча одиниця підлягала під вищу. В Польщі ми відкинули ієрархічну залежність. Голова сільради не має над собою начальника. Ніхто не може сказати йому, що він має робити. Навіть прем'єр-міністр. І це основна річ.

Таким чином, ми розбили кістяк попередньої влади, який спирався на ієрархічність. Але нам не вистачало ще устрієвих змін. Треба було дати інструменти для реалізації реформи. І тому треба було вдарити по наступних монополіях:

Монополія власності. Це ключовий елемент, ключова складова реформи, яку назагал недооцінюють. Щоб управляти, керувати, треба мати власність. Треба мати право власності. І ми передали у власність гмінам грунти, будинки і обладнання.

Монополія фінансів. Ми виділили місцеві бюджети з держбюджету. А тому гміни самостійно розпоряджаються власними грішми, за які несуть відповідальність

Адміністративна монополія. В 90-у році, 27 травня опівночі 100 тисяч осіб в Польщі змінило місце праці. Вони перестали бути службовцями держадміністрації, а стали працівниками гміни.

Отже зміни, по суті, стосуються всього устрою держави. Масштаби цих змін найкраще ілюструє кількість змін в законодавчих актах, які ми мусили здійснити, кількість законів, які ми поміняли. У 90-у році ми поміняли майже 90 законів. А в 99-у - коли запровадили такі рівні місцевого самоврядування, як повіт і воєводство (район і область в українському варіанті - прим. Ред.) - ще 149 законів. Тому що зміни торкаються всіх публічних послуг: управління дорогами, охорони здоров'я, освіти, призову в армію тощо. Треба це усвідомлювати.

Громада у Польщі розпоряджається своїм майном і часткою податків, і може приймати будь-які рішення, що не суперечать національному законодавству
Фото: photo.bikestats.eu
Громада у Польщі розпоряджається своїм майном і часткою податків, і може приймати будь-які рішення, що не суперечать національному законодавству

Узгоджуючи компетенції з різними відомствами, міністерствами, я мусив також узгоджувати ці зміни з міністерством закордонних справ. Тому що гміна має право бути участником міжнародних об'єднань. Гміна, яка знаходиться при кордоні, має право укласти угоду про співпрацю з сусідньої гміною з іншої держави. Для цього всього була потрібна акцептація МЗС. Хоч запроваджувати її будуть окремі гміни, але стосується це всієї держави

Замало прийняти закон. Найважче перебудувати державу так, щоб нове законодавство можна було втілити в життя. Ви повинні пам'ятати: запровадження реформи починається з моменту ухвалення законів. Далі слід змінити підпорядкованність установ, фактично перебудувати всю державу.

УСПІХ РЕФОРМИ

Мій досвід показує, що для успіху реформи мають бути виконані 4 умови:

1. Політична воля керівників держави.

Влада, керівники держави не можуть обмежуватися лише балаканиною, що вони хочуть реформувати державу. Вони повинні, насамперед, усвідомлювати, що реформа викличе великий супротив. І вони мають бути готові долати цей опір. Реформа буде мати дуже багато противників, ворогів. Мало хто буде її підтримувати.

2. Знання експертів.

Треба знати, що саме зробити.

3. Підтримка суспільства.

Без суспільної підтримки реформа не може закінчитись успіхом. І тут величезне завдання для ЗМІ. Треба переконати суспільство, що реформа корисна для нього.

4. Кваліфіковані кадри.

Саме їм під силу запровадити цю реформу. Їх потрібно навчати. Вони мають розуміти сенс і необхідність реформи.

Я в 1990-му році передбачав, що ми в Польщі змушені будемо наново надати знання 200-300 тисячам людей і, таким чином, створити нові кадри для цієї реформи. Спочатку потрібно було навчити самих депутатів гмін (їх тоді було поняд 50 тисяч). Потім вивчити директорів місцевих фірм, директорів різних служб, працівників цих служб. Треба усвідомлювати, що без цього ви реформу завалите. Бо саме вони будуть її запроваджувати.

Депутати однієї з гмін під час засідання
Фото: inicjatywawadowice.pl
Депутати однієї з гмін під час засідання

ВОРОГИ РЕФОРМИ

Як я вже говорив, спочатку треба мати концепцію, потім оббудувати її законодавчою базою, потім все це треба запровадити. І в цей момент запроваджування реформи випливають всі її вороги. А вороги реформи, які є представниками існуючої системи, прекрасно організовані. На відміну від бенефіціантів цієї реформи, які по суті ще не існують.

Які вороги? Насамперед, політики, які втрачають можливість безпосередньо керувати. Другим ворогом є центральна адміністрація. В минулий час державою керували так звані відомства, тобто, окремі міністерства. Міністерства в окремих галузях управляли підприємствами. А в підприємствах були партійні відділи, були профспілки, і на цьому рівні вирішувалася кар'єра окремих працівників цього підприємства.

Це означає, що громадскість, суспільство було організоване навколо робочого місця. Не було організацій, створених навколо місць проживання. А територіальне самоврядування організує людей навколо місця їхнього проживання, незалежно від професій, які вони мають. І це дві моделі організації держави, організації суспільства, які є протиставними, антагоністичними моделями.

Конфронтація між цими двома моделями йде і по сьогоднішний день. Відомча модель, яка організує людей навколо місць праці, і самоврядна модель, яка організує людей навколо їх місць проживання. Міністерства намагаються зберегти якомога більше влади, а це означає, що вони хочуть обмежувати можливості місцевих спільнот, місцевої влади.

Коли ми в 90-му році передавали компетенції і майно місцевій владі, я програв багато справ. А сьогодні, з перспективи часу, видно, що я був правий. Наприклад, існували підприємства-курорти: на якомусь курорті, в якійсь місцевості було підприємство, яке управляло там всім. Лікарнями...Всім, що потрібно на такому курорті. А я хотів ці підприємства розваги й відпочинку передати гмінам. Я вважав, що гміна має керувати тим, що є на її території. Я програв. Міністерство охорони здоров'я Польщі було проти. Тому, що цими питаннями в міністерстві займалися два департаменти, і їх треба було б ліквідувати. Проти були також директори цих підприємств, які виводилися з нуменклатури. Навіть лікарі, які працювали на цих базах відпочинку, були зацікавлені у співробітництві з представниками міністра, а не з головою сільради. Всі були проти. І таких прикладів я міг би навести багато.

Фото: www.frdl.org.pl

Ми мали великий спір щодо освіти. Ми вважали, що початкова школа повинна бути гмінною школою, оскільки вона є центром місцевої культури. 8 березня 90-го року, коли ми схвалювали цей закон, всі на це погоджувалися. Але одразу організувалося велике лоббі противників. І два місяці після того - коли запроваджували підзаконні, різні детальні документи - вони відстрочили вирішення цього питання на кілька років. Виник дуже чіткий розподіл. Проти децентралізації було міністерство, профспілка вчителів, директори шкіл. А молоді вчителі і батьківські комітети хотіли перейняти ці школи, децентралізувати їх. Хотіли безпосередньо ними керувати.

Замість планованих двох років на передачу шкіл, цей процес затягнувся на 6 років, і до сьогодні ці процеси не завершені належним чином.

Я хотів би також звернути увагу на те, що профспілки назагал є великими противниками реформи. Профсілка організована за секторним принципом, за галузевим принципом. І тому в ідеальному варіанті (ідеальному для голови профспілки) можна сісти за один стіл навпроти міністра і з ним узгоджувати зарплати для працівників підприємства. І якщо міністр втрачає владу, тому що йде децентралізація країни, то такий голова профспілки втрачає людину, з якою може вести переговори. І в Польщі це дуже чітко проявило себе. Профспілки завжди, однозначно були проти будь-якої децентралізації. Профспілки хочуть утримати галузевий уклад, який організує людей навколо місць праці.

Дуже важливу роль у цих процесах відіграють ЗМІ. Запровадження самоврядування пов'язане зі зміною менталітету людей. Часто ті самі слова мають зовсім інше значення. Пригадую, був 90-й рік. Існував Радянський Союз. Американці організували семінар у Москві. І мене запросили. Була велика дискусія, але так реально ніхто нічого не розумів, тому що ті самі слова, які ще торік перекладалися з російської на англійську мову, люди зовсім по-іншому сприймали. І я тоді сказав, що ця наша дискусія нагадує таку телефонну розмову, де ескимос подзвонив до свого друга в Центральній Африці. І ескімос говорить другові: слухай в нас сьогодні такий гарний теплий сонячний день. А африканець йому відповів: а в нас також гарний теплий і сонячний день. Слова були ті самі, а різниця на термометрі була в 50 градусів Цельсія.

Є кілька питань, в яких менталітет людей відіграє ключову роль. Я наведу приклад. Дуже часто у розмові зі знайомими з території колишнього Радянського Союзу виникає питання: хто голова сільради? А коли я говорю, що ніхто, то вони цього не можуть зрозуміти. Поняття ієрархічної залежності настільки глибоко вкорінене в менталітет, що люди не в силі усвідомити, що може бути по-іншому.

Інше питання пов'язане з власністю. Коли я говорю, що треба майно, власність передати гмінам, мені відповідають: а в нас вже гміна управляє цим майном... Ніхто не в силі зрозуміти різниці між моєю власністю та адмініструванням чужою власністю, бо то що він управляє, то він управляє не своїм. Це різні речі. Тому що, якщо він є адміністратором державної власності, то є якийсь представник держави, який справжній власник цього ґрунту, а він є лише адміністратором. А це ключове питання. В нас гміни отримали право отримувати банківські кредити, але щоб банк дав кредит, він хоче якось застрахуватися, він мусить мати якесь забезпечення кредиту. Тобто гміна мусить мати майно, свої гроші, бо інакше банк не виділить кредиту. Це ключові питання.

Гміна Чорштин
Фото: www.czorsztyn.pl
Гміна Чорштин

Проблемою є і ієрархії інтересів. Нас вчили, що, насамперед важливий інтерес комуністичного блоку, потім інтерес окремих держав, на самому кінці, десь там, був інтерес окремих людей. Підкреслювали, що говорити про особистий інтерес - це думати поганими категоріями, це погано. Але тим часом самоврядування створюється для того, щоб забезпечувати місцеві інтереси. Отже, ми маємо переформатувати, відвернути ієрархію інтересів. Це дуже важко змінити в свідомості. Усвідомлення того, що місцева адміністрація - це слуги людей, не є такою загальною, як би ми хотіли. І тому роль ЗМІ полягає в тлумаченні, донесенні суті цих змін.

Одним з найбільших ворогів реформи була місцева адміністрація, яка втратила все. Також я мав величезні проблеми зі ЗМІ, тому що противники реформи приходили до преси і говорили: ось, дивіться, мені щось там заважає робити. А для преси така інформація, такий скандал - це "ньюс", новина. І вони розкручували цю тему.

Так, було загальне очікування, що будуть запроваджені зміни. Але ніхто тоді не розумів, що таке насправді самоврядування. Люди думали, що то будуть якісь асоціації мешканців. Вони не уявляли, що це є публічна влада. Ми використовували цю ситуації. Політичні лідери мали довіру до експертів. Питанням запровадження реформи займалося обмежене, невелике коло людей. Крім того, ми вже мали готову концепцію реформи.

Ми цю реформу запровадили дуже швидко, 89-90 рік. Принцип був такий: робимо те, що можна, а те, що не можна, відкладаємо в часі. Тому що ми не мали жодної політичної підтримки тоді. Я став членом уряду 1 жовтня. І ми поділили роботу. Частину роботи робив сенат, частину - уряд. І всі закони були схвалені, включно зі зміною Конституції, вже 8 березня. Тобто 5 місяців після того, як ми почали робити. А вже 27 травня відбулися вибори, і система запрацювала.

Тут важливий момент. Уповноваженний уряду з питань запровадження реформи, тобто я, підпорядковувся безпосередньо прем'єр-міністру. Я міг втручатися в роботу всіх міністреств - втручатися під кутом запровадження реформи. Реформою не може займатися одне міністерство, але у вас добре: у вас цим ділом займається віце-премьер міністр. І друга справа, цього не можна насадити зверху, з центру. І тому я організував мережу моїх делегатів, представників. А в нас тоді було 49 воєводств, тому в мене було 49 бюро, і вони внизу мали безпосередній контакт з гмінами. Тому урядова адміністрація була проти цього.

Карта гмін Польщи(зелений колір)
Фото: wikimedia.org
Карта гмін Польщи(зелений колір)

Ми ще зробили одну річ - покликали суспільного партнера для уряду і для парламенту. Ми, а нас було тоді 5 депутатів, створили фонд. Це був фонд розвидку місцевої (демокрації) чи демокрації на місціях. Цей осередок отримував кошти за кордоном і організував навчання, підношення кваліфікацій для працівників самоврядування. Тому що уряд та адміністрація ніколи не буде зацікавлена цими змінами, і не буде виділяти кошти на навчання. Треба було побудувати паралельну структуру, яка б підтримувала ці процесси.

Ми тоді отримували величезну допомогу з закордону. Наприклад, це відбувалося в рамках співпраці міст-побратимів. Але крім того, ми самі створювали певну теоретичну базу для цього. Оскільки аналогів не було, ми будували своє. В перший рік діяльності фонд організував різні семінари, конференції, зустрічі. І в них взяло участь 29 тисяч осіб. Фонд існує до сьогодні. Незабаром будемо святкувати 25-ліття. За ці 25 років у всіх наших семінарах взяло участь 1 300 000 людей.

ІСТОРІЯ ЗАПРОВАДЖЕННЯ ЗМІН У ПОЛЬЩІ

89 рік, весна, круглий стіл. Я тоді керував делегацію, яка займалася питанням місцевого самоврядування. Ми з владою підписали протокол розбіжностей, бо вже тоді добре усвідомлювали, чого хочемо. 4 червня 89-го року - парламентські вибори. Всю нашу роботу ми концентрували у вищій палаті парламенту, тому що на 100 депутатів 99 було наших.

29 липня 89 року сенат приймає ухвалу про законотворчу ініціативу в питанні запровадження місцевого самоврядування. В вересня до влади приходить уряд Тадеуша Мазовецького. Мазовецький, виступаючи перед парламентом як премьєр-міністр, говорить, що одією з найважливіших справ є запровадження місцевого самоврядування.

1 жовтня я отримую посаду уповноваженного уряду з питань адміністративної реформи. І ми тоді - уряд і сенат - розділяємо роботу. Хто що робить. Сенат займається зміною Конституції і опрацьовує 4 основні проекти законів: про самоврядування, про працівників місцевого самоврядування, про урядову місцеву адміністрацію; опрацьовує виборчий закон. А ми в нашому бюро опрацьовуємо так званий компетенційний закон. Тобто, розподіл компетенцій між місцевою владою і міністерствами. І другий закон, який ми готували, це був закон про запровадження реформи. Закон, який говорить, які необхідні почергові дії для того, щоб реформа запрацювала. Наприклад, ми визначили порядок передачі держмайна у власність самоврядування. Все стало чинним 27 травня наступного року, разом з першими самоврядувальними виборами. До самоврядування.

Це ми говорили про перший етап - гміна. Наступний етап запровадження реформи місцевого самоврядуавння почався в 99-му році. Ми тоді запровадили самоврядування на рівні повіту, тобто повіту чи то району, і регіону, тобто області нашого воєводства.

Фото: plock.gazeta.pl

Гміна і повіт разом мають обслуговувати потреби людей. Ми говоримо, що це є місцеве самоврядування, на місцевому рівні. Регіональне самоврядування має інші функції. Окремі люди не мають жодних особистих інтересів, пов'язаних з регіоном. Регіональне самоврядування має дбати про розвиток регіону. Говорити, що ось тут буде національний парк, і не можна цю територію забудовувати. Основна мережа доріг в Польщі - це є воєводські дороги. Воєводства також створюють ВУЗи. Свої власні. Вони керують музеями. Займаються культурою. І на рівні воєводства вони мають потужні завдання, пов`язанні з роподілом коштів, які Польща отримує з ЄС. Велика частина коштів, які ми отримуєм з ЄС, передаються в регіони. Але на рівні воєводства ми маємо з одного боку регіональну самоврядну владу. І маємо воєводу, який є представником державної адміністрації. І розподіл компетенцій такий: всі справи пов'язані з розвитком територій, - це самоврядування, і воєвода не може втручатися. А воєвода має нагляд над всіма службами, які контролють, чи діє самоврядування згідно з законодавством. Будівельний нагляд, санепидстанції, ветнагляд тощо.

Це не є нагляд типу прокураторського. Це є нагляд за самоврядуванням відповідно закону. Воєвода має право призупинити дію закону, рішення самоврядування, якщо вважає, що це рішення незаконне. (Якщо представники місцевого самоврядування не згодні з рішенням воєводи - вони звертаються до суду - прим. Ред.)

Прямі вибори відбуваються тільки на рівні гміни. Спочатку обираються депутати, тобто створюється рада, і вони посеред себе вибирають маршалика (голова воєводства - прим. Ред.) і вуйта (голова гміни - прим. Ред.).

ПРО РАЙОННИЙ РІВЕНЬ САМОВРЯДУВАННЯ

Країни, які мають таку площу як Польща, не кажучі вже про такі площі, як в України, мають всі три рівні самоврядування (громада - гміна, район - повіт і область - воєводство - прим. Ред.). Немає держави з такою територією, яка була б обмежена двома рівнями. Крім того, в Польщі існує ціла мережа невеликих районних містечок. Причому розвивалися вони там від середньовічча. Відстань між цими містами була обумовленна можливістю кіньми вранці поїхати, поторгувати і повернутися ще до вечора додому. Тобто ці містечка знаходяться на відстані 30-40 км. Вони відіграють дуже суттєву, істотну роль в організації суспільства. Мережа цих містечок завжди існувала - навколо них побудували повіти. По суті повіти мали займатися справами, які виходять поза можливості гміни. Там знаходяться лікарні, ліцеї... Ну не може кожна гміна будувати собі 10-річну школу, правда? Тому що вона не буде мати кошти утримувати її. Крім того, є дороги. Є дороги нижчого рівня, є повітового рівня. Крім того, староста, тобто голова повіту, який очолює раду повіту, він виконує за дорученням уряду багато справ, які уряд передає,

Але зараз поговоримо, які ми зробили помилки. Перша помилка - створили повіти абсолютно незалежними від гміни. Ми хотіли, щоб повіт був місцем співпраці сусідніх гмін, в рамах того повіту. Але еволюція пішла в такому напрямку, що повіт став самостійною, незалежною, відокремленою структурою. Повіт не виконує роль, яку повинен виконувати - гармозації, функціонування гмін на його території. Тому йому дали завдання, доповнюючі до завдань, якими займається гміна.

Я сьогодні пішов би в іншому напрямку. Рада повіту, тобто, повітова рада, повинна складатися з представників гмін, не повинно бути виборів до повітової ради. Тільки повинні бути визначені особи з місцевої громади. Друге питання - в Польщі залишився цей відомчий розподіл. Оці відомства висмоктували компетенції з повітового рівня. Наприклад, ми хотіли в Польщі створити місцеву поліцію, яку контролювали б на рівні повіту. І першим кроком був принцип, що місцева поліція фінансується з повітового бюджету. Але поліція дуже швидко показала свою політичну силу і зруйнувала цю концепцію.

Повіти мали також зі свого бюджету фінансувати лікарні, обладнання для цих лікарень. А гроші централізували в спеціальний фонд, яким управляє міністерство. А у зв\'язку з тим мали замало своїх власних компетенцій. Ну, так в нас розвилася ситуація, на жаль.

В Україні сильні райони. Тому ви повинні спочатку спертися на районну адміністрацію. Треба насамперед визначити своїх друзів. І треба спиратися на друзів. І їх розвивати. Щоб як найшвидше створити суспільну підтримку для самоврядування. Громадам треба дати короткий час на добровільне об'єднання (в Україні громади дрібніші, ніж польські гміни, і для ефективної роботи та залучення коштів їм доведеться об`єднуватися - наприклад, одна з найбільш успішних польськіх гмін - Лешновола - об`єднує мешканців 17 населених пунктів - прим. Ред.)

Фото: www.mierzyn24.pl
є

ВІД ВОДОГОНІВ ДО ОСВІТИ

Люди дуже зацікавлені освітою, майбутнім своїх дітей. Але кожна зміна, також і ця, в Польщі викликала опір, тому що ця реформа порушувала інтереси різних груп. І було дуже багато конфліктів з цього питання. Ми розраховували, що зробимо це швидко, справно, але був великий опір, і тому в нас це розтягнулося на 6 років.

Було дуже видно, як мінялися пріорітети місцевої влади, в тому числі інвестиційні. В першому періоді інвестували, насамперед, в те, що впливає на якість життя. Тобто, інвестували в водогони. Бо в нас на початку 90-х люди брали відра і йшли до криниці по воду. У 80-х роках, тобто за 10 років до запровадження реформи, в Польщі до публічних водогонів приєднали 320 тисяч будинків. А за 10 років після реформи - 2 млн 100 тисяч будинків, тобто в 7 разів більше.

В цій самій державі, цими самими людьми, але в новій ситуації, коли гміни отримали можливість брати кредити, коли люди в гмінах мали можливість самі вирішувати, що хочуть за свої гроші, почали будувати набагато швидше це все.

Потім почали розбудовувати дороги, тротуари, а також освітлювати дороги й тротуари, бо це є безпека дітей, які ідуть, наприклад, до школи. Наступні питання пов'язані з культурою і з вищими потребами людей. Як ви поїдете по Польщі і подивитеся, як виглядають тепер польські школи, це є зовсім інший світ. Бо люди цього потребують і в це інвестують.

***

Місцеве самоврядування організує людей навколо їхніх місць проживання, а не навколо робочих місць. Ці дві форми є антагоністичні і вони одна одну виключають. Організації самоврядування - це організація з організування людей навколо місць їхнього проживання. Звичайно, це порушує інтереси багатьох суспільних груп і адміністрацій. І тому реформа місцевого самоврядування закінчиться успіхом виключно тоді, якщо буде повна підтримка для неї людей, що вони схочуть саме таким чином організовувати своє життя.

Зустріч з паном Регульським відбулася в рамках навчань для українських журналістів, організованих МЗС Польщі.

Тэги: образование, Польша, реформы, децентрализация
Печать
Читайте в разделе
Анонс
Выбор читателей